작성 2022-05-03 01:04:49
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<3줄 요약>
1. 문화재청이 2017년에 검단신도시 지역에 현상변경허가 기준을 강화하여 고시함. 문화재청은 이 고시 기준에 따라 허가를 받지 않은 아파트 건축은 위법하다고 주장.
2. 그런데 건설사는 2014년에 이미 현상변경허가를 받았고, 2017년 고시는 전달받아야 했음에도 전달받지 못했기에 건설은 적법하다고 주장함.
3. 2014년 현상변경허가와 2017년 고시에 대해 논란이 있음.
[문화재청 장릉 검단신도시 아파트 불법 건축 논란]_총정리
안녕하세요!!!!! 웃대 첫글로 쓰려던 글을 드디어 완성했습니다!! 논문형식으로 쓰려다 너무 딱딱해져서 용어 설명이나 법률을 다 들어냈습니다.
사실 관계를 혼자 열심히 찾아보고 정리했지만 잘못된 정보가 있을 수 있습니다! 질문과 오류지적은 댓글로 알려주시면 감사하겠습니다.
<긴 5줄 요?약>
1. 문화재청이 2017년에 검단신도시 지역에 이전까지는 없었던 “4-1 구역에 20m이상 건축물 개별 심의” 고시를 함. 본래 다 4구역이었던 것을 분리하여 4-1구역 신설. 문제의 해당 아파트들은 4-1구역임.
2. 그런데 아파트 구역（공공택지）은 2014년, 즉 강화되기 전 기준에 따라서 4구역일 때, 이미 허가를 받았음. 이때는 현재 건설사가 아니라 인천도시공사가 허가를 받음. 이후 건설사 3곳에게 나눠서 팔았음. （인허가와 개발을 다 마친 공공택지를 시행사에게 팔고, 땅을 산 시행사는 그대로 마저 개발하고 아파트를 짓는 이런 식의 과정은 일반적인 일임.）
3. 문화재청의 허가를 과거에 한 번만 받기만 하면 되는지, 기준을 강화시켜 놓고 이미 허가 받은 건축물을 다시 허가 받으라 하는 것이 맞는지, 이를 관계행정청과 해당 건설사에 알려야 할 의무가 있는지, 2014년의 허가가 택지에만 내린 허가인지 아파트와 같은 모든 개발행위를 포함하는 허가인지 등 법적인 논란이 검토되고 있음.
4. 애초에 2014년에 허가를 내 준 것, 고시관보 게재 만능주의 비판, 유네스코 지정 취소 가능성 증명 책임, 월권 논란, 신뢰보호 원칙, 고시 소급의 한계, 문화재청 감독의 해태 등 건설사에 유리한 듯.
다만 사정판결의 가능성이 있음. 즉, “문화재청이 잘못했고, 건설사 너희 법적으로 적법해. 그럼에도 불구하고 공사 중단하고 철거해야 돼” 이라고 말할 수도 있음.
5. 어떤 판결이 나든 앞으로 문화재를 무시하고 아파트가 마구 들어서지는 않음. 2021년 이 문제의 공론화가, 다른 건설사가 동일한 허가를 받으려다 거부되어서 민원（왜 나는 쟤네처럼 고층 건물 못 짓냐）을 넣은 것에서 시작되었음을 생각해보자. 이번 사태는 문제되는 세 아파트가 2014년에 허가를 받긴 받았다는 점에서 예외임. 앞으로 이와 같은 사례가 나오기는 힘들어 보임（대규모 택지개발 계획 변경, 문화재 구역 변경, 허가 기준 변경의 시기와 범위가 다 어긋나고, 지방자치단체 간 거리가 완전 딱 붙어서 문화재의 관리주체와 건설 허가권자가 다른 일은 매우 드물 듯）.
<1. 기초 사실 정리>
건설사가 문화재청을 피고로 제기한 취소소송 （문제1）
: 문화재청의 현상변경허가를 받지 않고 착공된 검단신도시에 지어지는 고층 아파트에 내린 공사 중지명령은 적법한가
입주예정자들의 형사 고소 （문제2）
: 변경된 고시를 행정기관, 지방자치단체에 알릴 의무가 있음에도 알리지 않았던 전‧현 문화재청장은 직무유기 혐의가 있는가
장릉 – 사적 제 203호. 조선 16대 국왕 인조의 부모（원종, 인헌왕후 구씨）가 안장된 왕릉. 유네스코 세계문화유산 40기 중 하나 （지정번호 1319）.
장릉이 있는 곳- 경기도 김포시 풍무동. 검단신도시 바로 옆에 딱 붙어있음. 그래서 경기도 김포시가 아님에도 불구하고 인천시 검단신도시의 아파트 건축에 관해 논란이 있는 것임.
아파트 – 검단신도시 디에트르에듀포레힐, 검단신도시 대광로제비앙, 검단신도시 예미지트리플에듀
건설사（시공사） - 대방건설 대광건영（대관이엔씨） 금성백조（제이에스글로벌）
해당 아파트가 있는 곳 – 인천시 서구 검단신도시 （해당 아파트 지역 중 일부가 4-1구역）
세 아파트의 총 입주물량 – 총 3401 가구 （모든 동이 공사 중단의 영향을 받는 것은 아님）
현상변경허가 : 문화재보호법에 근거한, 국가지정 문화재보호구역에 뭔가를 할 때 받아야하는 허가. 이게 없으면 보호 구역내에서 아파트 못 지음. 인허가권자는 문화재청장.
건축허가 : 문화재 보호구역이 아니더라도 건축물을 지을 때 받아야하는 허가. 아파트의 주소가 속하는 지방자치단체장이 인허권자임. 해당 사례의 경우 인천시 서구청장.
장릉의 관리 주체 : 김포시 （문화예술과）
아파트 건축 인허가권자 : 인천시 서구청장
현상변경허가 허가권자 : 문화재청장
문제의 4-1 구역 : 위 그림의 아래 부분. 이러한 구역은 문화재 외곽 경제로부터 500m 임. 2017년 문화재청 고시를 통해 기존 4구역이 그냥 4구역과 4-1로 찢어지고, 이 구역에서 20m 이상 건축물은 개별 심의해야하는 것으로 바뀜.
그림을 통해 알 수 있듯, 장릉에서부터 상당이 멀리 떨어짐. 그래서 4-1구역은 대부분이 장릉이 속한 김포시가 아니라 인천 서구청임. 비교적 멀리 떨어져 있기에 고층 아파트가 지어질 수 있었던 것. 애초에 장릉 완전 근처는 1~2층 건물도 못 지음.
문제되는 부분은 적당히 멀리 떨어져 있어서 몇 층 정도까지 올리면 문제가 되는지 아리송한 부분이 있음. 그래서 이 부분은 문화재청이 개별적으로 판단하여 문제 없을 시 형질변경허가를 내줌.
공사 진행도 : 현재 '검단신도시 예미지트리플에듀（금성백조）'와 '검단신도시 대광로제비앙（대광건영）'은 90% 이상의 공정률로 조경·도장 등 마무리 공사를 진행 중. '검단신도시 디에트르에듀포레힐（대방건설）' 역시 현재 82%까지 공정이 이뤄졌다. （2022.04.21 기준）
입주예정일 : 예미지트리플에듀가 오는 2022년 6월, 대광로제비앙은 7월, 디에트르 에듀포레힐은 9월로 각각 예정.
<2. 타임라인>
2007년 검단신도시 지구지정 이때, 국토부, 인천시는 물론 문화재청도 협의에 참여해 지구단위계획 설립
2009년 김포장릉 유네스코 세계유산 등재
2014년 8월 사업시행자 ‘인천도시공사’가 문화재보호법상 현상변경허가 받음.
2017년 1월 문화재청 고시 ‘장릉 4-1구역 문화재 보존지역 500m 내 높이 20m 이상 건축물 개별 심의’
2019년 최종사업승인 인천 서구청 건축 허가
2021년 5월 언론보도, 공론화
7월 공사중지명령 집행정지 가처분（공사 재개）
9월 다시 집행정지 가처분 신청. 그러나 일부 기각결정. 일부（대방건설만） 공사 재개, 나머지는 공사 중단
12월 문화재청 문화재위원회 아파트 상층부 철거 결정
이제 법원 입장에서 문제들을 어떻게 해결할지 같이 생각해봅시다!
그전에 배경지식을 좀 쌓고 갑시당
<3. 간단한 행정법 지식>
l 고시
쉽게 말해 정부가 XXX하겠다! 를 알리는 방법. 법령에서 위임하는 바에 따라 법령 내용을 보충하기 위하여 법규적 사항을 정하거나, 법령에서 정하는 바에 따라 일정한 사항을 일반에게 알리기 위한 문서
보통 “XXX장관은 ~이 확정된 때에는 지체 없이 주요 내용을 관보에 고시하고, 관계 기관에게 송부하여야 한다.”와 같이 여러 법에 있다. https://gwanbo.go.kr/main.do 종이 신문으로도 있으나 전자관보로 보는게 일반적임. 문제되는 고시는 문화재청 고시 제2017-11호
l 신뢰보호원칙
쉽게 말해 정부가 공적으로 한 말을 지키지 않고 반대되는 일을 할 경우 이로 인해 피해를 본 사람을 위한 일반원칙. 예를 들어 정부가 너 “A연구하면 보조금 줄게!”, “너 삼겹살집 차려도 될듯 ㅇㅇ”이라고 미리 사전에 말한게 있다면, 나중에 “아 사실 A연구는 보조금 못주는 거였네 ㅎㅎㅈㅅ”, “어.. 미안한데 안되네 너 가게 접어야겠다”와 같은 짓은 안된다는 원칙.
아무때나 발동되는 원칙은 아니고 빡빡하게 다음 5가지 조건이 다 있어야만 함. ①행정기관의 선행조치 ②보호가치 있는 신뢰 ③신뢰에 기초한 처리 ④인과관계 ⑤선행조치에 반하는 행정작용
이 경우에는 문화재청이 건설사에게 현상변경허가를 내주었는데, 이에 반하는 공사중지명령을 한 것이 문제됨.
l 승계
쉽게 말해 상속처럼, 어떤 법률 관계를 이어받는 것. 허가의 승계는 그 허가의 대상이 사람인지 사물인지 혼합적인지에 따라 달라짐. 문제가 되는 아파트를 짓는 땅은 사물（대물적 허가）에 해당되어 땅을 사고팔더라도 그 허가는 승계됨.
l 위법판단의 기준시
쉽게 말해 어느 시점에 위법한지를 따질 것인가하는 문제. 법이 개정되거나 여러 사정으로 인해 어떤 때를 기준으로 보면 문제 없는데, 어떤 때는 위법한 경우가 생김.
판례는 특별한 사정（법에서 특별히 언급하고 있지 않는 한）을 제외하고는 처분시를 기준으로 함. 이 경우에서의 처분은 （①문화재청 주장으로는 두번째로 현상변경허가를 받았어야 했지만 안 받고 한, ②건설사와 인천 서구청 주장으로는 현상변경 허가를 이미 예전에 받았기에 또 안 받아도 되기에 적법한） 인천 서구청에게 받은 건축허가가 문제됨. 이 처분이 행해진 시점 기준에서 위법한지 적법한지 판단해야 함.
l 사정판결
쉽게 말해 적법하고 문제 없음에도 불구하고 공익을 위해 희생하라는 판결임. 내용만 봐도 매우 특이하고 악용소지가 높을 거 같은 느낌이 팍팍 듦. 그래서 법치주의의 예외중의 예외임. 이 경우에도 검토될 수는 있으나 그리 가능성이 있을지는 모르겠음..
대표적인 예시는 4대강 사업임. 이 사업은 위법하나, 이미 끝나버린 사업을 다시 다 뒤엎고 원상복구하는게 4대강 사업을 몇 번 다시 하는 것보다 더 많은 비용이 들어가고（…）, 복구과정이 오히려 환경을 더 파괴하기에 사정판결을 내림.
<4. 주된 쟁점>
1. 현상변경 허가를 받으면 택지 개발만 가능한가? 별도로 또 다른 허가를 받아야만 아파트를 지울 수 있는 건가? （2014년 처분시 기준） <문제1>
답 : 애매하다…（논란의 가장 핵심）
2022년 현재 기준으로는 명확하게 택지 개발만인지, 아파트까지 포함한건지 확실하게 구분하고 허가를 내줄 것이다.
문제는 현재의 깔끔해진 일처리는 문화재 보호법과 관련 시행규칙들이 수십년간 꾸준히 강화되어온 결과물이라는 것이다. 즉, 허가를 내준 2014년때의 관련 법규에서는 포함한건지 아닌지 해석이 넘 어렵다… 깔끔하게 이부분을 분석해보려고 온갖 자료를 뒤적였는데 모르겠다…. 서구청과 건설사 입장이 허무맹랑하지 않은 이유가 바로 여기에 있다. 문화재청이 발전해오는 과정 사이사이에 구멍이 많은 것 같다.
2. 2007년 받은 형질변경허가가 사업자가 바뀌었음에도 불구하고 2019년 최종사업승인까지 유효한가?
답: 1번 답에 따라 결정된다.
사업자가 바뀌었다는 점은 크게 문제가 되지 않는다. “땅”은 물건이어서, 대물적 허가는 그 승계가 인정되므로, 만약 2014년의 현상변경허가가 아파트 건설까지 포함하는 허가라면, 그것이 승계된 문제되는 아파트들은 허가를 받은 것이 되어 적법한 건축물이 될 것이다.
3. 2017년 문화재청이 고시를 통해 형질변경허가의 기준을 높인 것은 문제되는 세 건설사와는 상관 없나? 새로 만든 고시에 따라서 새로 형질변경 허가를 받아야 하나? <문제2>
답 : 원칙적으로 상관이 있어, 변경된 기준에 따라야 한다. 다만, 이 경우는 전달이 안되어서 애매하다. （논란의 두번째 큰 핵심）
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문제되는 문화재청 고시 제2017-11 는 김포 장릉만 다루는 고시가 아니다. 사진과 같이 12개의 여러 일 중에 한 경우일 뿐이다.
문화재청은 각각의 경우마다 따로 이것저것 변경하고 일을 많이 했다. 그리고 이렇게 해당 문화재들에 대해 달라진 점들을 관보에 개제하였다. 그런데 요새 신문도 안보는데 국가가 내는 신문인 관보를 누가 보겠는가? 그래서 위 문화재들을 관리하는 각각의 지자체들에게도 문화재청이 다 통보를 했다.
그런데 김포 장릉은 김포에 있다! 그래서 2017년에 김포시에게만 이 사실을 알렸고, 인천시 서구청과 건설사들은 몰랐다. 이 점이 매우 문제된다.
문화재청은 그래도 관보에 공적으로 개제한 내용이니 문제 없다는 입장이고, 건설사는 일일이 찾아봐야 알 수 있다는 것은 현실성이 없고, 알려야 할 이해 관계인임에도 불구하고 알리지 않은 것은 문화재청장의 직무유기라고 주장한다.
4. 정말 유네스코 등재가 취소될 수 있나? 증명 책임은 누구에게 있나?
답 : 문화재청이 증명 책임을 진다.
유네스코 세계유산이 등재됐다가 삭제된 유산이 두 곳 있다. ①오만의 아라비아 오릭스 보호지역과 ②독일의 드레스덴 엘베 계곡이다.
①자연유산이었던 아라비아 오릭스（초식동물로 영양의 일종） 보호지역은 오만 정부가 보호지역을 축소했고, 여기에 밀렵과 서식지 파괴로 오릭스 개체수가 줄어드는 바람에 2007년 세계유산 목록에서 삭제됨.
②문화유산이었던 독일의 드레스덴 엘베 계곡의 경우, 유산 지역 내에 새로 다리를 건설하면서 등재시 인정받았던 탁월한 보편적 가치를 유지하지 못했다는 이유로 2009년에 자격을 잃음.
그런데 이렇게 확실히 취소된 사례 말고, 논란이 있지만 등재 취소까지는 안된 사례 또한 많음. 그래서 김포장릉 아파트 뷰 때문에 등재 취소가 될 건지에 대해서는 지켜봐야 알 것 같음. 문화재청이 유네스코에 쉴드와 양념을 잘치면 안될 수도…?
5. 사정판결의 가능성은? （건설이 적법하지만 부술 수는 없나?）
답 : 만약 침해되는 공익이 매우 중대하여, 세 아파트 입주민들, 건설사, 시공사와 이해관계인 모두의 사익보다 더 크다면, 사정판결의 가능성이 있다. 4번 등재 취소 가능성을 어디까지 입증하는지에 달릴 듯.
<5. 결론>
과거 시행규칙과 고시들을 찾아볼 수록 형질변경허가가 택지 개발에만 한정한 건지 아닌지, 애매하고 이게 뭔가 싶은 부분이 많다… 2014년의 문화재청의 현상변경허가는 이래저래 허점이 많다는 것이다. 이점에서 건설사가 유리할 듯하다.
<문제1>은 건설사에게 유리하게, 즉 현상변경허가를 적법하게 받은 것으로 되어 건축허가가 적법하게 될 것 같다. 2017년 고시 이전의 기준과 체계는 모호하다. 문제를 깔끔하게 끝낼 수도 있었던 2017년 고시는 제대로 전달이 안되었다는 점（실질적으로 건설사가 알 수 있지 않았다는 것）이 너무 강력해서 적용이 어려울 듯하다. 따라서 신뢰보호원칙 위반으로 문화재청의 건설중지 명령은 위법하게 될 것 같다.
<문제2>는 그럼에도 문화재청장은 관보에 고시하고, 해당 문화재를 관리하는 지자체에게 직접 알렸다는 점에서 직무유기까지는 무리이지 않을까 싶다. 책임소재는 이 경우처럼 문화재 관리주체와 영향권 범위내의 건축허가 인허가권자가 상이한 상황을 상정하지 못한 과거 입법자의 책임이 될 것 같다. 그런데 그것이 실제로 일어났습니다 같은 상황이 일어난 만큼, 직무유기가 아니더라도, 문화재청은 이 사건에 휘말린 것, 그리고 유네스코에 대해 방어를 잘 해야 할 책임이 있다는 점에서 그 대가를 치뤄야 할 것이다. 지금은 이러한 행정공백이 되풀이 될 만한 행정규칙과 관련 법률이 없는 상황은 아니다.
이렇게 흘러간다면, 법원이 머리를 싸맬 부분은 사정판결의 가능성이다. 자녀를 둔 경우 아이들의 학교전학 문제, 검단 신도시에 이미 직장을 잡은 직장인, 아파트가 없어진다면 만기가 다가오는 대출을 갚을 방도가 없어지는 입주민 등 사익이 굉장히 큰 사건이다. 유네스코 문화재 지정 취소 가능성에 따라 공익 중요성이 결정될 것 같다. 이 부분은 유네스코 측에서도 똑뿌러지는 취소기준이 있는 것이 아니기 때문에 더욱 어려운 문제가 될 듯 싶다…
<6. 애초에 왜 이런 문제가 생겼나?>
l 지리적 문제 - 문화재의 위치가 지자체 간 딱 붙어있는 경계에 위치해서 관리주체（경기도 김포）와 인허가권자（인천 서구）의 차이가 발생.
l 시기 문제 - 애매한 타이밍에 유네스코 문화재가 되어버린 장릉. 검단신도시 도시 계획은 이미 유네스코 등재 전부터, 즉 관련 보호법과 관련 규제가 만들어 지기 전부터 있었다. 아예 예전부터 유네스코 문화재였거나, 검단 신도시가 최근에 만들어졌다면 문제 안될 수도.
l 행정 문제 - 계획이 늘어지고 자주 바뀌게 된 검단 신도시 도시 개발, 자체간 소통, 협조 부재.
긴 글 읽어 주셔서 감사합니다! 끝.
<출처>
[이슈분석]사상 최악의 문화참사vs입주민 피해 눈덩이...왕릉앞 아파트, 책임은 누구 - https://www.ajunews.com/view/20210930134231879
입주 두 달 앞인데...'왕릉뷰 아파트' 건설사‧문화재청 분쟁에 깊어지는 입주민 시름 - https://www.newspim.com/news/view/20220420000602
'장릉 앞 아파트' 입주민들…문화재청장 직무유기 혐의로 고발 예고 - https://www.mk.co.kr/news/realestate/view/2021/12/1139862/
김포시 장릉 문화재 주변 현상변경 허용기준 -
김포시 사실은 이렇습니다 장릉 주변 역사문화환경보존지역 내 무단 건축행위 관련 -https://www.gimpo.go.kr/news/selectBbsNttView.do?bbsNo=467&key=2031&nttNo=613705
Q. 한 번 등재된 세계유산이 등재 취소될 수도 있나요? -
https://heritage.unesco.or.kr/%EC%9C%A0%EC%82%B0%EB%AA%A9%EB%A1%9D/?pageid=3&mod=document&uid=6
정하중 김광수 행정법개론
